32字极简解读—2024年政府工作报告6大信号【国盛宏观熊园团队】

国盛证券首席经济学家，熊园 博士

国盛证券宏观分析师，朱慧、穆仁文

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事件：2024年3月5日上午，《2024年政府工作报告》出炉（简称《报告》）。

核心观点：这是一次“直面困难、提振信心，政策纠偏、狠抓落实，多重目标、有保有压，有主有次、重点突出”的会议，尤其是：对经济仍担心，GDP目标5%左右的为偏高水平、实现“绝非易事”；赤字率3%属于底线水平，但“将连续几年发行超长期特别国债”实属“意外”，全口径赤字规模近9万亿仍高；直指“政府工作存在不足、有的干部缺乏担当实干精神”。总体看：今年政策偏扩张，中央加杠杆、稳信心、稳地产是关键，强产业、防风险、促改革主线延续，也需重视建设现代化产业体系、打造新质生产力的系列投资机会；“形势比人强、信心比黄金重要”，春节前后股债双牛，并非分子端（经济增长预期）所驱动，未来1-2个月属于观察期、可紧盯4点。

1、“直面困难、提振信心”：对经济形势仍担心、突出“三重压力”，并直言“实现今年预期目标并非易事”。

2、“政策纠偏、狠抓落实”：强调“谨慎出台收缩性抑制性举措、营造稳定透明可预期的政策环境”，新提“清理和废止有悖于高质量发展的政策规定”，直指“政府工作存在不足、一些举措落实不到位、有的干部缺乏担当实干精神”。

3、“多重目标、有保有压”：GDP目标5%左右属于偏高水平；赤字率3%左右低于预期，但全口径赤字规模近9万亿、实际仍高，尤其是“意外”指出“将连续几年发行超长期特别国债”，凸显了中央加杠杆决心；CPI目标3%左右、大幅高于当前实际。

4、“有主有次、重点突出”：今年有10大重点工作，包括“强产业（突出新质生产力）、科教兴国、扩内需、深化改革、扩大开放、防风险、乡村振兴、区域协调、绿色低碳、保民生”，第二项“科教兴国”属于新增，其余9项均延续了去年排序和总要求，但细化要求有所不同。具体看，今年将着力各种“稳”，最关键的抓手是中央加杠杆、强产业、扩内需、稳地产、扩投资。

>抓手一：中央加杠杆，松货币、扩信贷、加杠杆、宽财政，大概率还会降准降息。

>抓手二：强产业，现代化产业体系仍居首位、核心是科技创新，更为突出新质生产力。

>抓手三：扩内需，促消费仍是“老办法”为主，稳地产、扩投资仍是关键，紧盯设备更新和技改、“三大工程”的配套举措和进度。

>此外，“促改革、防风险、乡村振兴、区域协调、双碳”等政策也是重要发力方向。

5、“形势比人强、信心比黄金重要”，倾向于认为：当前经济仍在低位、压力尚存；对资产而言，春节前后股债双牛，应是分母端（市场风险偏好/流动性）有所改善、叠加政策驱动，但分子端（经济增长预期）并未显著改善。

6、往后看，未来1-2个月属于观察期，紧盯4点：1）“两会”期间总书记“下团组”、各类发布会及“部长通道”，也需注意今年起本届政府不再设总理答记者问；2）主要数据公布，包括2月社融（3/10左右）、1-2月经济数据（3/18）；3）各部委学习“两会”精神&3月中下旬召开的国常会；4）地方“抓落实”情况，包括“三大工程”进展（跟踪水泥、沥青、挖掘机等基建链中观指标），大省挑大梁情况，地方化债情况等。

后附：11张表，详细对比2024年经济目标、产业政策、改革政策等与历年的不同。

风险提示：政策力度、外部环境等超预期变化。

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正文如下：

1、“直面困难、提振信心”：对经济形势仍担心、突出“三重压力”，并直言“实现今年预期目标并非易事”。《报告》延续指出“要清醒看到面临的困难和挑战”，具体包括“地区热点问题频发（新增），外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升；有效需求不足,部分行业产能过剩,社会预期偏弱,风险隐患仍然较多；国内大循环存在堵点，国际循环存在干扰（新增）；部分中小企业经营困难；一些地方基层财力比较紧张，科技创新能力还不强”等。由此也看到，报告直接指出“实现今年预期目标并非易事,需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力”。

2、“政策纠偏、狠抓落实”：强调“谨慎出台收缩性抑制性举措、营造稳定透明可预期的政策环境”，新提“清理和废止有悖于高质量发展的政策规定”，直指“政府工作存在不足、一些举措落实不到位、有的干部缺乏担当实干精神”。

>对“以进促稳、先立后破、保持宏观政策取向一致性”有更为详细的部署。《报告》延续强调“要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破；多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策”，具体看，“进是方向和动力,该立的要积极主动立起来,该破的要在立的基础上坚决破”（中财办详解中央经济工作会议精神时首提），再次强调“谨慎出台收缩性抑制性举措”（1.2中财办、1.18发改委等均有提及）；新提“清理和废止有悖于高质量发展的政策规定”（此前人民日报解读2022年中央经济工作会议首提，今年初广东和安徽已经对此有所部署）。此外，《报告》提出“精准做好政策宣传解读,营造稳定透明可预期的政策环境”（2.2国常会首提、2.29政治局会议再提）。

>对“狠抓落实”有更明确的要求、并直指各种不足。《报告》直指“政府工作存在不足，形式主义、官僚主义现象仍较突出，一些改革发展举措落实不到位；有的干部缺乏担当实干精神，消极避责、做表面文章”，要求各部门各地方“真抓实干、埋头苦干、善作善成；在抓落实上切实做到不折不扣、雷厉风行、求真务实、敢作善为”。

3、“多重目标、有保有压”：GDP目标5%左右属于偏高水平；赤字率3%左右低于预期，但全口径赤字规模近9万亿、实际仍高，尤其是“意外”指出“将连续几年发行超长期特别国债”，凸显了中央加杠杆决心；CPI目标3%左右、大幅高于当前实际。

> GDP目标5%左右符合预期，考虑今年没有明显的基数效应，实际属于偏高水平。今年GDP目标定为5%左右，符合基于31省地方“两会”目标倒推的结果（31省市GDP目标的加权平均5.4%，过往与全国目标一致或接近的北京、上海均定为5%左右），《报告》也指出，5%左右的目标“考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要；与十四五规划和基本实现现代化的目标相衔接，体现了积极进取、奋发有为的要求”。

>赤字率维持3%，略低于预期，但考虑到增发特别国债、专项债、PSL等，实际赤字规模仍可观，“将连续几年发行超长期特别国债”属于超预期。赤字率3%、与去年持平、略低于预期（市场预期3%以上）。但是考虑到发行1万亿超长期特别国债和3.9万亿专项债，广义财政赤字规模有望达8.96万亿、较去年预算赤字多增1.28万亿，对应广义财政赤字率为6.6%、较去年预算抬升0.5个百分点。同时，2023年年末增发的国债将在今年落地，准财政也将同步发力（PSL有望续发，政策性开发性金融工具也有望重启），整体支出规模仍可观，超长期特别国债将“连续几年发行”、属意料之外，意味着未来几年将持续为各类基建提供长期资金支持。此外，新增专项债规模3.9万亿、略高与去年，基本符合预期，投向上可能向“三大工程”倾斜。

>CPI目标3%左右，符合历年惯例，但大幅高于当前实际物价水平。今年CPI目标定为3%左右，近年来“两会”也均是如此。不过，从近几个月物价表现来看，今年CPI要达到3%难度不小。需注意的是，和中央经济工作会议一样，延续要求社会融资规模、货币供应量“同经济增长和价格水平预期目标相匹配”，2022年之前都是和名义经济增速”相匹配，也指向今年稳物价需要货币政策进一步宽松。

4、“有主有次、重点突出”：今年有10大重点工作，包括“强产业（突出新质生产力）、科教兴国、扩内需、深化改革、扩大开放、防风险、乡村振兴、区域协调、绿色低碳、保民生”，第二项“科教兴国”属于新增，其余9项均延续了去年排序和总要求，但细化要求有所不同。具体看，今年将着力各种“稳”，最关键的抓手是中央加杠杆、强产业、扩内需、稳地产、扩投资。

>抓手一：中央加杠杆，松货币、扩信贷、加杠杆、宽财政，大概率还会降准降息。

货币端，基本延续了中央经济工作会议、Q4货币政策执行报告、1月央行工作会议等说法，强调“稳健的货币政策要灵活适度、精准有效；保持流动性合理充裕，社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配；加强总量和结构双重调节”等，继续提示：2024年经济下行压力仍存，稳增长、稳信心、稳地产、稳物价亟需更多需求端政策加码，后续货币政策大方向还是偏宽松，降准降息也仍有空间。

财政端，如前所述，赤字率虽略低于预期，但考虑到发行特别国债、上年增发国债结转、准财政工具加码等，实际支出规模仍可观。鉴于上半年经济压力较大，财政发力节奏和实物工作量形成有望“双重前置”。除传统基建外，保障性住房等“三大工程”可能是财政发力的重要抓手，重点关注水泥、沥青、挖掘机等中观指标表现。

>抓手二：强产业，现代化产业体系仍居首位、核心是科技创新，更为突出新质生产力。

包括“推动产业链供应链优化升级、积极培育新兴产业和未来产业、深入推进数字经济创新发展”三大方向，重点关注本次“点名”的前沿新兴氢能、新材料、创新药、生物制造、商业航天、低空经济、量子技术等产业，系列支持政策可期；也需关注“重点行业统筹布局和投资引导”，以避免“产能过剩和低水平重复建设”（可见前期报告《2024年去产能：行业、路径与影响》）。当前看，“科教兴国战略”实质也是为打造新质生产力打基础。继续提示，今年应会召开三中全会，总目标可能是“实现中国式现代化”，“打造新质生产力、建设现代化产业体系”应是也主线任务之一。

>抓手三：扩内需，促消费仍是“老办法”为主，稳地产、扩投资仍是关键，紧盯设备更新和技改、“三大工程”的配套举措和进度。投向上，除了明确政府投资支持“科技创新、新基建、节能减排降碳”外，需紧盯此前中央已有部署的设备更新和技改、“三大工程”，应会有系列配套举措（核心在于“钱”从哪来、会有多少）；制度上，既要提高投资效率，也要破除民间资本进入的的各种“藩篱”。此外，稳地产应会更加注重供需两侧齐发力，包括供给端一视同仁满足不同所有制房企融资需求，以及需求侧有望进一步松地产（预计核心一二线会进一步放松限购限购等）。

>此外，“促改革、防风险、乡村振兴、区域协调、双碳”等政策也是重要发力方向，重点关注今年应会召开三中全会（激发各类主体活力、全国统一大市场、财税金融体制改革等应是重点），也是落实中央金融工作会议精神的元年，也会注重“抗外压”，紧盯美国大选进展、中美关系、地缘博弈等扰动，以及美联储降息节奏。

5、“形势比人强、信心比黄金重要”，倾向于认为：当前经济仍在低位、压力尚存；对资产而言，春节前后股债双牛，应是分母端（市场风险偏好/流动性）有所改善、叠加政策驱动，但分子端（经济增长预期）并未显著改善。基于PMI连续5个月低于荣枯线、高频数据显示当前复工并未恢复到节前水平等多维度指标，预示当前我国经济仍在低位、下行压力并未有效缓解，也指向春节前后的股债双牛并非基本面所驱动。

6、往后看，未来1-2个月属于观察期，紧盯4点：1）“两会”期间总书记“下团组”、各类发布会及“部长通道”，也需注意今年起本届政府不再设总理答记者问；2）主要数据公布，包括2月社融（3/10左右）、1-2月经济数据（3/18）；3）各部委学习“两会”精神&3月中下旬召开的国常会；4）地方“抓落实”情况，包括“三大工程”进展（跟踪水泥、沥青、挖掘机等基建链中观指标），大省挑大梁情况，地方化债情况等。

后附：11张表，详细对比2024年经济目标、改革政策、产业政策等与历年的不同。

联系人：熊园，国盛证券首席经济学家；朱慧，国盛宏观分析师；穆仁文，国盛宏观分析师；刘新宇，国盛宏观分析师；杨涛，国盛宏观分析师；刘安林，国盛宏观分析师；薛舒宁，国盛宏观研究员。

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本文节选自国盛证券研究所已于2024年3月5日发布的报告《32字极简解读—2024年政府工作报告6大信号》，具体内容请详见相关报告。

熊园        S0680518050004        [e-mail]

朱慧        S0680523090002          [e-mail]

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